О развитии практики взыскания с государственных органов ущерба, причиненного их неправомерными действиями

В 2009 году ВАС РФ существенно развил практику взыскания с государственных органов ущерба, причиненного их незаконными действиями организациям и предпринимателям.

То, что долгое время оставалось декларацией, входит в повседневность. Вместо символических взысканий появились реальные начисления.

ВЗЫСКАНИЕ ПРЯМОГО УЩЕРБА

Большой резонанс вызвало постановление ВАС РФ от 3 ноября 2009 года № 8974/09 по делу строительной компании «Ирбис» о взыскании убытков, причиненных ей сотрудником Федеральной службы судебных приставов России.

Компания выиграла в арбитражном суде имущественный спор и обратилась к судебному приставу-исполнителю за взысканием с должника причитающихся ей сумм. Пристав арестовал ликвидное имущество должника, но впоследствии снял арест и наложил взыскание на принадлежащие должнику векселя. Их оценка оказалась явно завышенной, реализовать векселя не удалось. Строительная компания осталась ни с чем.

По мнению компании, причиной неисполнения выданных ей исполнительных листов послужили незаконные действия судебного пристава-исполнителя, снявшего арест с ликвидного имущества должника, завысившего оценку векселей. Компания оценила причиненный ей вред в 1,3 млн рублей и потребовала его возмещения службой судебных приставов на основе статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Арбитражные суды первой, апелляционной и кассационной инстанций отказали в удовлетворении исковых требований. Однако по определению судей ВАС РФ Сарбаша С. В., Бабкина А. И. и Никифорова С. Б. дело было передано в президиум ВАС РФ для пересмотра¹.

В определении судьи указали, что «согласно пункту 2 статьи 91 Закона об исполнительном производстве вред, причиненный судебным приставом-исполнителем гражданам и организациям, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.

Истцом заявлены требования о применении ответственности за вред, причиненный должностными лицами государственных органов (судебными приставами-исполнителями), установленной статьей 1069 Кодекса.

Указанная ответственность для причинителя вреда наступает на общих основаниях (при наличии вреда у потерпевшего, противоправности поведения причинителя вреда, причинной связи между двумя первыми элементами, вины причинителя вреда).

Однако ее особенностью является причинение вреда противоправными действиями, в данном случае действиями должностных лиц государственного органа, которые носят властно-административный, юридически обязательный, односторонний характер.

В данном случае такими действиями явились снятие судебным приставом-исполнителем ареста с ликвидного имущества кооператива, за счет которого могли быть исполнены судебные акты о взыскании денежных средств с должника, и обращение взыскания на его имущество, стоимость которого была явно завышена и в действительности составляла 0 рублей, что сделало невозможным исполнение названных судебных актов. Доказательства наличия иного имущества, за счет которого возможно исполнение судебных актов, в деле отсутствуют.

Следовательно, выбытие имущества должника, за счет которого мог быть исполнен судебный акт о взыскании с него денежных средств, если таковое обусловлено незаконными действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя, является основанием для возмещения вреда взыскателю, при условии, что не доказана возможность исполнения судебного акта за счет иного имущества.

Положения статьи 321 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предоставляющие взыскателю право неоднократного после возврата исполнительного листа предъявления его к взысканию, не могут быть истолкованы в том смысле, чтобы лишить взыскателя, утратившего возможность получить причитающиеся с должника суммы в связи с выбытием его имущества по причине незаконных действий судебного пристава-исполнителя, права на возмещение вреда.

Указный подход не освобождает должника, неосновательно обогатившегося за счет казны публично-правового образования, возвратить сбереженные им денежные средства.

При ином толковании норм права судебный пристав-исполнитель, совершивший противоправные действия, не несет за них никакой ответственности перед взыскателем. Последний вследствие этого не получает присужденное ему по суду имущество, что может привести к нарушению права на справедливое судебное разбирательство (статья 6 Конвенции от 04.11.1950 «О защите прав человека и основных свобод» (Рим)), которое включает в себя обязанность государства по исполнению решения суда, вступившего в законную силу».

Президиум ВАС РФ, рассмотрев дело, согласился с предложенной позицией, отменил ранее вынесенные судебные акты и исковые требования компании удовлетворил.

Взыскания реального ущерба с государственных органов, нарушивших закон, права и интересы организаций и граждан, способствует наведению порядка в государственном управлении гораздо эффективнее, чем все административные реформы вместе взятые. Не чиновники, контролирующие себе подобных, а активные экономические субъекты проявляют большую заинтересованность и настойчивость в устранении причин и следствий противоправного поведения многочисленных государственных служащих.

Можно с уверенностью отнести решение по делу строительной компании «Ирбис» к событиям «цивилизационного прорыва»: предприниматели получили эффективный инструмент воздействия на властные структуры.
Излишний романтизм здесь, конечно, не уместен, но все-таки шаг сделан значительный и в правильном направлении.

ВЗЫСКАНИЕ РАСХОДОВ НА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ В СУДЕ

Эффективность «ценового воздействия» показала практика взыскания с государственных органов другого вида убытков – расходов компаний на восстановление нарушенных прав. Речь идет о судебных расходах, в том числе затратах на оплату услуг представителей в судебном деле.

В 2009 году ВАС РФ продемонстрировал решимость вдохнуть жизнь в статью 110 АПК РФ, наполнить ее «высшим разумом».

Эта статья устанавливает, что расходы на оплату услуг представителя взыскиваются в разумных пределах. Но можно ли было назвать разумной практику, когда возмещались лишь символические суммы в 5-10 тысяч рублей по многоэпизодным, сложным, продолжительным слушаниям?

Постановлением от 9 апреля 2009 года № 6284/07 президиум ВАС РФ одобрил взыскание с налогового органа, проигравшего спор о законности его решения о недоимках, штрафах и пенях, беспрецедентно высокой суммы: около 1,5 млн рублей. Суд исходил из того, что расходы налогоплательщиком фактически понесены и документально подтверждены, их размер соответствует стоимости аналогичных услуг в регионе. К тому же, инспекция не представила доказательств чрезмерности затрат, а суд не усмотрел явного превышения возмещаемой суммы над разумными пределами, что исключает право суда уменьшать взыскание по своей инициативе.

Это не единственный пример взыскания реальных расходов на оплату услуг представителей. Так, определением от 12 октября 2009 года по делу № А42-4260/2007 Арбитражный суд Мурманской области взыскал с Управления ФНС РФ по Мурманской области 2 млн 40 тысяч рублей. Есть и другие случаи взысканий весьма крупных сумм.

К такому состоянию судебная практика шла долгие годы.

Отправной точкой, когда гарантии, предусмотренные статьей 53 Конституции РФ² стали наполняться реальностью, послужило Определение Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2002 года № 22-О. Основной вывод Суда состоял в том, что ограничение для возмещения затрат на представительство противоречило бы обязанности государства по обеспечению конституционных прав и свобод. В другом Определении – от 21 декабря 2004 года № 454-О – КС РФ обратил внимание арбитражных судов на необходимость установления баланса между правами лиц, участвующих в деле; а в Определении от 20 октября 2005 года № 355-О – на то, что суд не вправе уменьшать размер взыскания произвольно.

ВАС РФ также принимал ряд документов, задающих вектор развития судебно-арбитражной практике.

Первая такая попытка была предпринята с выходом информационного письма ВАС РФ от 13 августа 2004 года № 82, когда Суд наметил первоначальные ориентиры, которые следует учитывать при рассмотрении требований о возмещении судебных расходов. В качестве таковых могут служить нормы расходов на служебные командировки, стоимость экономных транспортных услуг, сведения статистических органов о ценах на рынке юридических услуг, продолжительность рассмотрения и сложность дела и так далее.

В информационном письме от 22 декабря 2005 года № 99 ВАС РФ подтвердил, что судебные расходы взыскиваются и в тех случаях, когда проигравшая сторона, например налоговый орган, освобождена от уплаты государственной пошлины за подачу искового заявления в суд.

Ряд важных положений содержится в информационном письме ВАС РФ от 5 декабря 2007 года № 121. Среди них следует отметить вывод о законности соглашения о выплате гонорара успеха (хотя не вся эта сумма может взыскиваться с проигравшей стороны). Признано, что наличие в компании собственной юридической службы не препятствует удовлетворению требования о возмещении судебных расходов на привлеченных сторонних юристов. Суд признал, что расходы на проезд и проживание в связи с рассмотрением дела компенсируются и в отношении штатных сотрудников, а премии за выигранное дело – нет. Не могут учитываться и расходы по абонентскому обслуживанию.

Среди решений ВАС РФ по конкретным делам, важных для формирования практики, следует отметить постановление Президиума ВАС РФ от 20 мая 2008 года № 18118/07. В нем впервые были сформулированы важные правила:

• суд не вправе уменьшать размер взыскания произвольно;
• взыскатель должен доказать размер фактических расходов;
• проигравший субъект должен доказывать чрезмерность расходов;
• чрезмерность расходов должна обосновываться конкретными фактами.

Важным для бизнеса является и постановление Президиума ВАС РФ от 18 марта 2008 года № 14616/07, где Суд высказался о налоговых последствиях понесения расходов на сторонних юристов: такие расходы обоснованы и при наличии собственной юридической службы и принимаются в налоговых целях в полном размере, независимо от утвержденных или средних в регионе ставок адвокатов, других статистических показателей.

Указанные решения логически привели к формированию практики 2009 года.

Вместе с тем одно постановление ВАС РФ, принятое в 2009 году – от 17 марта № 14278/08 – вызвало широкое неприятие и острую критику. Этим актом Суд удовлетворил требование налогового органа о возмещении ему за счет налогоплательщика судебных расходов (1966 руб. 70 коп.), потраченных на автомобильное топливо для поездок в суд.

В обоснование своей позиции ВАС РФ привел такие аргументы:

• возмещаемые расходы связаны с судебным представительством, фактически понесены и документально подтверждены;
• необоснованность действий инспекции по возбуждению дела о взыскании налога и пеней не установлена;
• инспекция – сторона судебного процесса и на нее также распространяется действие статьи 110 АПК РФ.

На этой же позиции стоят и некоторые другие суды. Так, ФАС Волго-Вятского и Поволжского округов принимают решения о взыскании с налогоплательщиков судебных расходов, ссылаясь на п. 1 ст. 110 АПК РФ, согласно которому судебные расходы, понесенные лицами, в чью пользу принят судебный акт, взыскиваются судом с проигравшей стороны.

Инспекции аргументируют свою позицию еще и тем, что расходы на ведение дела понесены уже после завершения мероприятий налогового контроля, потому нельзя признать, что они совершены в связи с исполнением контрольных функций. Следовательно, на них не распространяется ограничение, сформулированное Конституционным судом РФ в постановлении от 18 июля 2008 года № 10-П: затраты органов публичной власти, понесенные ими в связи с проведением контрольных мероприятий, должны покрываться за счет федерального бюджета.

Вряд ли можно согласиться и с предложенной аргументацией, и с принятым ВАС РФ постановлением.

Деятельность контрольно-надзорных органов всегда предполагает и юрисдикцию, т. е. применение мер принуждения. Без этого контроль не достигает возлагаемой на него цели обеспечения законности. Применение мер принуждения по результатам контрольных мероприятий – функция государственного управления, возложенная на контрольно-юрисдикционные органы.

Конституцией РФ при применении мер принуждения лицу гарантирована защита, в том числе посредством судебной проверки законности и обоснованности решения государственного органа.

Государственный орган не может отказаться участвовать в судебной проверке своих решений. Одно из проявлений его функции – обязанность обосновывать в суде правомерность примененных им мер принуждения.

Иначе говоря, и в суде органы публичной власти, которые могут действовать только в пределах возложенной на них государственно-властной компетенции, продолжают реализовывать свои публичные функции. Для них обоснование в суде законности и обоснованности своих решений о применении мер принуждения в рамках общегосударственной конституционной задачи – защиты прав граждан – такая же неотъемлемая часть общей контрольно-юрисдикционной функции. Судебная стадия также относится к основной деятельности контрольно-надзорных органов. И в судебном процессе эти органы реализуют свои публичные функции. Это и обуславливает разницу между исковым производством и административной юстицией.

Выделение отдельной так называемой «судебной» стадии реализации единой публичной функции – необоснованно. Все функции госорганов, в особенности – юрисдикционных, реализуются ими в рамках возложенной на них государственно-властной компетенции. Их реализация может и должна финансироваться только за счет государственного бюджета.

С материально-правовой точки зрения судебные расходы есть убытки, понесенные для восстановления нарушенного права. Государственный орган, участвующий в судебном процессе, не несет никаких убытков. Он расходует бюджетные средства, которыми наделен для реализации своих функций, в том числе и в суде. Никакое законодательство не предусматривает компенсации бюджетных средств, израсходованных государственным органом в рамках реализации его публичных функций, тем более когда речь идет о прямой обязанности доказывания в суде правомерности применения мер принуждения.

Можно прогнозировать, что решение ВАС РФ станет поводом для конституционной проверки ст. 110 АПК РФ с учетом сложившейся практики ее столь широкого толкования арбитражными судами.

ВОЗВРАТ УПЛАЧЕННОЙ ПОШЛИНЫ

Еще одним материальным сдерживающим фактором, способствующим наведению порядка в государственном управлении, служит взыскание государственной пошлины, уплачиваемой при обращении в суд.

В системе мер, направленных против подачи необдуманных, беспочвенных апелляционных и кассационных жалоб, главное значение имеет обязанность уплачивать госпошлину. После долгих лет попустительства арбитражные суды в 2006 году стали исполнять положение Налогового кодекса РФ, предусматривающее, что государственные органы, в том числе налоговые инспекции, не освобождаются от уплаты госпошлины, когда они выступают ответчиками по искам налогоплательщиков. Только если налоговики являются истцами, они могут пошлину не уплачивать, в том числе и при обращении с жалобами в вышестоящие судебные инстанции.

Реализация этого положения сразу же показала ощутимые результаты: поток жалоб налоговиков ослаб, число пересматриваемых дел уменьшилось³ .

Налоговая служба, для которой обязанность уплачивать госпошлину приводит к большим расходам, наглядно демонстрирующим качество и результативность работы ее сотрудников, повела борьбу за изменение ситуации и добилась того, что в конце октября с. г. правительство РФ незаметно для многих внесло в Госдуму скромный законопроект № 119731-5, где среди прочих положений упрятана норма о том, что от госпошлины освобождаются государственные органы, выступающие в арбитражных судах в качестве истцов или ответчиков, т. е. во всех случаях.

О «потаенном» характере операции свидетельствует и пояснительная записка к законопроекту: из трех страниц текста данное нововведение упоминается лишь в скромном абзаце в самом конце и к тому же – без какого-либо объяснения причин и мотивов, побудивших правительство действовать подобным образом.

В январе 2009 года законопроект стал законом⁴ . Однако уже очень скоро арбитражные суды частично «отыграли» ситуацию назад: законодатель освободил госорганы от уплаты пошлины при обращении в суд, но не от взыскания пошлины в составе судебных расходов при поражении в деле.

Целым рядом определений ВАС РФ поддержал суды, взыскавшие в пользу компаний, выигравших дела об оспаривании актов органов управления, сумму госпошлины, уплаченной при подаче в суд заявления⁵ . При этом он руководствовался положениями статьи 110 АПК РФ о распределении судебных расходов, которая не предусматривает освобождения государственных органов от возмещения судебных расходов другим лицам, участвующим в деле, в случае, когда решение состоялось в пользу этих лиц.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что ВАС РФ достаточно последовательно проводил в 2009 году политику установления реальной ответственности органов государственного управления за неправомерный вред, причиненный предпринимателям и организациям.

¹ Определение от 24 августа 2009 года № 8974/09.
² Ст. 53 Конституции РФ: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц».
³ См.: В каком направлении развивается налоговая практика // Налоговед, 2008, № 9. – С. 8–9.
⁴ Федеральный закон от 25.12.2008 N 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
⁵ Определения ВАС РФ:
от 23 сентября 2009 года № ВАС-12307/09;
от 1 октября 2009 года № ВАС-12549/09;
от 1 октября 2009 года № ВАС-12680/09;
от 1 октября 2009 года № ВАС-12731/09;
от 1 октября 2009 года № ВАС-12739/09;
от 2 октября 2009 года № ВАС-12556/09.