На страницах нашего журнала мы уже неоднократно рассказывали об особенностях юридической работы в рамках сложных и многосторонних ГЧП-проектов. В разговоре с управляющим партнером известной российской юридической фирмы Vegas Lex мы решили вернуться к этой теме. Какой будет практика ГЧП в 2011 году? Что происходит с законодательством в этой сфере? Готово ли государство быть эффективным партнером в таких сделках, способствовать их подготовке и заключению? На эти вопросы в интервью главному редактору «Юридического бизнеса» ответил Альберт Еганян.

Расскажите, пожалуйста, что такое государственно-частное партнерство с юридической точки зрения?

Государственно-частное партнерство, в первую очередь, не юридическая, а экономическая категория, которая подразумевает передачу части экономических и хозяйственных публичных функций частному партнеру. То, каким образом (на основании какого соглашения) передаются данные функции, и есть юридическая форма ГЧП. Легального определения ГЧП на сегодняшний день не существует, хотя многие регионы уже приняли нормативные акты о реализации проектов государственно-частного партнерства. В целом ГЧП можно определить как соглашение между публичным образованием и частным сектором о реализации государственных услуг или создании инфраструктуры, преследующее цели совмещения социальных приоритетов государства с инвестиционными и менеджерскими возможностями частного сектора, освобождающее публичную сторону от масштабных капиталовложений и перекладывающее максимум рисков на частного инвестора.

Проекты ГЧП нацелены в будущее, оценить их успешность по текущим результатам довольно сложно. Как, по вашему мнению, обстоит ситуация с ГЧП в России? Успешна ли практика?

Проекты ГЧП – это в первую очередь проекты развития инфраструктуры. До недавнего времени под ГЧП чаще всего подразумевали многомиллиардные проекты Инвестиционного фонда и дорожные концессии. Вместе с тем, ГЧП в международной практике – это в том числе и проекты развития региональной и даже муниципальной инфраструктуры. В России ГЧП в классическом понимании находится в стадии становления. Активному внедрению ГЧП способствовал, кстати, финансовый кризис, в результате которого бюджетная система стала дефицитной, а ликвидность на частном рынке серьезно сократилась. За последние год-полтора «классические» формы ГЧП (концессии, квазиконцесии, сервисные контракты и проч.) получили развитие, что позволило как структурировать первые пилоты в развитии региональной инфраструктуры, так и сформировать новые подходы к развитию ГЧП. Таким образом, можно сказать, что партнерство государства и бизнеса вышло на новый экономический и правовой уровень.

Существует распространенное мнение, что порядок слов в термине «государственно-частное партнерство» указывает на приоритет именно государственных интересов. По-вашему, это утверждение справедливо?

Нет, не совсем. Я бы даже сказал, совсем нет. Как уже было сказано выше, ГЧП это передача части государственных задач частному оператору. В этом смысле логика термина корректна. Вместе с тем, очевидно, что ни один частный инвестор, включая кредитующий банк, не войдет в проект с невнятной экономикой, порочной правовой схемой и/или высоким уровнем рисков. В отличие от обычных госзакупок, где государство выступает заказчиком товаров, работ/услуг, ГЧП подразумевает равные возможности по распределению прав, обязанностей и рисков сторон.

Готово ли государство быть эффективным партнером в таких сделках, способствовать их подготовке и заключению? Достаточно ли ресурса и мотивации у чиновников при управлении работой по исполнению сделок?

Потребность публичного сектора в более активном вовлечении в модернизацию инфраструктуры частных инвестиций очевидна. Также как очевидна и необходимость использования инструментов проектного финансирования с государственным плечом вместо неэффективных и коррупциогенных процедур госзаказа.

Ключевая проблема при реализации ГЧП проектов – сложность структурирования стартапов. Отсутствует полноценная нормативная база, отсутствуют практика и типовые кейсы. Реализация проектов ГЧП требует комплексной экспертизы (включающей инвестиционное моделирование, правовой и финансово-экономический анализ), итерационный порядок согласования условий сделки публичным образованием с инвестором, финансовым спонсором и иными участниками консорциума. Данные проблемы обуславливают невысокий рост числа стартапов, предпроектов и инициатив федеральных и региональных органов власти.

А что происходит с законодательством в этой сфере? Насколько оно эффективно: мешает или помогает ГЧП-движению?

Правовое регулирование российского ГЧП весьма специфично. По сути, единственный действующий закон в этой сфере – «О концессионных соглашениях» – не регулирует сложившегося на практике многообразия форм ГЧП, региональные законы в большинстве своем декларативны и не содержат конкретного инструментария. Федеральный титульный закон о ГЧП отсутствует, и необходимость его принятия до сих пор является предметом многочисленных дискуссий. Сложившаяся ситуация приводит к необходимости структурировать федеральные и региональные проекты в «ручном режиме», что повышает сроки их реализации и издержки. Весьма распространена ситуация, когда под конкретный проект в субъекте РФ принимается специальная нормативная база (в части конкурсных процедур, долгосрочного бюджетного финансирования или иных форм бюджетного участия в проекте ГЧП). Вместе с тем, практика структурирования федеральных и региональных проектов показывает, что наличие только одного акта в сфере ГЧП не препятствует их реализации, особенно при наличии качественной финансово-экономической и правовой экспертизы, а также высокой степени проработки коммитмента между публичным и частным субъектом.

На федеральном уровне активно формируется методология ГЧП для последующего создания нормативной базы для данного института. Мы знаем об этом не понаслышке, потому что сами активно участвуем в формировании предложений по корректировке концессионного и иных отраслей законодательства в целях устранения ключевых ограничений при реализации ГЧП-проектов.

Думаю, что у законодателя есть хороший шанс использовать формирующуюся практику федеральных и региональных проектов и положить ее в основу полноценного нормативного регулирования и методологии, что увеличит количество игроков на рынке ГЧП.

ГЧП – это сложный клубок из многочисленных переговоров, отношений, интересов, намерений и позиций. Какую работу в этой сфере выполняет именно юридическая фирма? Что означает фраза «Мы сопровождаем такой-то проект ГЧП», если она звучит из уст юристов?

Структурирование ГЧП-проекта подразумевает разработку развернутой организационно-правовой и финансово-имущественной схемы сделки. В контексте вышеописанной специфики нормативного регулирования данная задача осложняется необходимостью выбора правового поля для формирования индивидуальной модели реализации каждого проекта.

Таким образом, задача юридического консультанта – сформировать базовую юридическую схему проекта, согласовать ее с обеими сторонами партнерства (учитывая при этом, что реальное количество участников проекта будет значительно больше, чем 2-3 стороны), разработать нормативные и распорядительные акты для запуска проекта, а также полный комплект конкурсной и контрактной документации.

Какой будет практика ГЧП в 2011 году? Развития каких тенденций в этой области можно ожидать – с точки зрения бизнеса и с точки зрения законодательства?

Я думаю, можно говорить о таких тенденциях, как формирование практики применения новых инструментов ГЧП (например, контракты жизненного цикла, сервисные контракты, револьверная аренда) на федеральном и региональном уровне, появление ГЧП-проектов в сфере не только «тяжелой» (в основном линейной транспортной инфраструктуры), но и социальной инфраструктуры (школы, детские сады, медицина) – вот ключевые особенности ГЧП-2011.

Главный тренд института ГЧП – рост числа региональных проектов, рост потребности в их комплексном и быстром структурировании. Термин «комплексное структурирование» означает направленность на снятие не только нормативных, экономических, но и организационных барьеров для запуска проектов ГЧП. Ключевая проблема инвестиционных проектов в сфере развития инфраструктуры – разнородность экспертизы. Как юридические консультанты мы практически повсеместно сталкиваемся с отсутствием или десинхронизацией разработанного бизнес-плана, финансово-экономической модели проекта. Подобный разрыв приводит к срыву многих проектов на различных стадиях структурирования. Ожидается, что инвесторы и другие игроки рынка, максимально эффективно консолидирующие экономическую, инвестиционную юридическую и техническую экспертизу в рамках своих проектов, получат преимущества при реализации федеральных и региональных инициатив ГЧП.

Беседовал: Виталий Крец

 

 

Последнее

Индустриальная неделя

Было